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　　现有关于海底光缆基础设施的研究主要集中在三大领域：一是安全与军事问题，即如何保护海底光缆免受混合战争和袭击；二是技术与运营问题，即分析意外损坏、自然风险带来的日常威胁、光缆损耗及运维需求；三是国际监管问题，即审视现行海底光缆国际监管规则并探讨其完善空间。随着海底光缆对互联网接入的决定性作用日益凸显，且成为6G、物联网、云计算等新兴技术发展和普及的关键支撑，其战略资产的地位愈发稳固，重要性在近年持续提升。

　　但截至目前，学界尚未针对各国海底光缆日常治理模式展开全面分析，而这份治理直接决定了一国能否为民众提供稳定的安全通信服务。在网络安全担忧加剧、地缘政治紧张升级的背景下，海底光缆对全球互联网互联互通的核心价值，使其有必要从各国争夺数字资源和数据流控制权、谋求数字自治的视角被重新审视。为此，本文填补这一研究空白，分析海底光缆在各国追求数字主权过程中的作用。本文所指的数字主权，是“对数据、软件（如人工智能）、标准与协议（如5G、域名）、流程（如云计算）、硬件（如手机）、服务（如社交媒体、电子商务）及基础设施（如光缆、卫星、智慧城市）的控制权”。

　　具体到海底光缆领域，数字主权体现为各国对其领土内光缆的铺设路线和点位拥有决定权、能为光缆及传输数据制定标准，且有能力通过完善防护保障互联网服务稳定和传输数据的隐私安全。我们认为，海底光缆此前一直被排除在数字主权的讨论之外，一方面是因为这份海底基础设施具有“隐形性”，另一方面核心原因是各国对其缺乏实际控制权。尽管海底光缆是关键基础设施，但多数国家并未对其进行有效治理：既未出台相关国内立法，也未参与制定光缆标准和防护规则的国际论坛。这一现状近期开始改变，欧盟委员会于2024年2月发布了海底光缆保护相关建议并启动公众咨询。

　　本文不仅探讨各国如何维护自身数字主权，也分析其如何通过拓展光缆网络扩大影响力、进而侵犯他国数字主权，同时也关注科技企业等非国家行为体对数字主权的侵犯——这类主体已能以“准主权”身份掌控数字领域。本文整体结构如下：第二部分为背景介绍，梳理现行海底光缆国际监管规则及公、私主体的参与角色；第三部分从数据安全、互联网服务供给、技术基础设施管控三个维度，分析海底光缆对各国数字主权的风险；第四部分探讨各国提升海底光缆领域数字主权的现行策略；第五部分剖析现有治理机制的局限，并提出优化路径；第六部分为研究结论。

　　海底光缆治理的复杂性源于两大核心因素：一是其发展需要多国合作，但各国为谋求战略利益，在潜在冲突场景中可能相互对抗；二是海底光缆的主要产权掌握在私人主体手中，其利益诉求往往与所属国政府等国家主体的利益相悖。这使得海底光缆的治理比输油、输水管道等其他跨境基础设施更为复杂。尽管海底光缆与管道的污染风险、铺设路线存在差异，但因二者均跨越各类海域、安装前的准备工作相似且面临相似的国际合作难题，《联合国海洋法公约》等国际法常将其归为同一类监管对象。而其他跨境基础设施的国际治理机制更具实操性，且所传输的商品通常无产权主体或仅有单一产权主体，数据则不同，其背后存在众多产权方和利益相关者。

　　《联合国海洋法公约》通过五个核心条款，对联合国划定的四类海域的海底光缆铺设与监管作出规定：第21条c款、第58条、第79条分别规范领海、专属经济区和大陆架的光缆相关行为，第87条c款和第112条则针对公海作出规定。在公海区域，沿海国和内陆国都可铺设海底光缆，仅需遵守不干扰既有光缆等少量条件；在大陆架区域，所有主体均可铺设光缆，但需与沿海国协商确定路线海里的专属经济区，光缆铺设主体需遵守路线协商要求和当地监管规则；领海是各国唯一能行使完全主权的海域，可自主制定光缆铺设的监管制度。根据该公约，各国可主张的领海范围为海岸线海里，或与他国的中间线，以距离较近者为准。

　　尽管各国政府有维护海底光缆的战略需求，但如前文所述，其并无相关法律义务，而私人部门的主导作用，进一步加剧了各国掌控海底光缆主权的难度。在过去，海底光缆主要由与政府存在关联的电信运营商所有，这些运营商还会组建利益相关方联盟。但截至2020年12月，全球59%的海底光缆完全由私人主体拥有，这一趋势还将持续甚至深化——谷歌、元宇宙、华为、亚马逊等超大规模科技企业为满足带宽扩张需求，正不断加大对海底光缆的私人投资。这类企业也被称为“超顶服务提供商”，其有能力独立出资建设海底光缆，进而掌握全球通信网络的重要控制权。

　　超大规模科技企业在电信网络中的话语权不断提升，进而对国家和其他企业产生影响，这一现象可通过“武器化相互依赖”理论解释。该理论于2019年由法雷尔和纽曼提出，最初指“对资金、商品、信息传输的国际网络核心节点拥有政治管辖权的国家，能以独特方式向他国施加成本”，后续该理论的适用范围拓展至企业。在海底光缆领域，企业对光缆的所有权占比不断提升，且逐步提供加密服务，使其成为全球通信网络中不可或缺的中间方，进而成为国家权力的仲裁者。

　　企业可通过两种方式影响各国的海底光缆政策：一是承诺为基础设施项目提供未来资金，二是掌控现有基础设施。新基础设施带来的巨大利益，能显著提升企业的游说能力。例如2021年，谷歌向尼日利亚承诺，其新建的Equiano光缆将使当地平均提升6倍、零售数据价格降低21%，相关经济活动还将为尼日利亚GDP间接增加100亿美元。尽管目前无法确定这笔基础设施投资对尼日利亚政府政策的实际影响，但巨额经济激励无论在海底光缆政策还是其他领域，都发挥着关键作用。

　　随着超大规模科技企业的独立性不断提升，各国能否将海底光缆市场的数字巨头作为软实力杠杆，仍存在争议。一方面，各国对私人光缆的依赖度越高，就越容易受到光缆所属国政策和态度的影响。例如卡尔在多篇研究中指出，互联网的多利益相关方治理模式让美国的海外影响力被放大，尽管美国在互联网基础设施建设中并未承担正式的主导角色，但谷歌、亚马逊等核心互联网技术企业均为美国企业，这让美国对全球数字通信拥有间接影响力。另一方面，跨国企业的全球化程度不断提升，其自主谋求利益的能力增强，所属国对其的管控力则持续减弱。值得注意的是，尽管主流超大规模科技企业均为美国企业，但这一表面的权力集中，需结合美国政府国内管控力弱化的背景来看。

　　各国依赖的海底光缆往往由境外企业或国家拥有，而这些主体处于所属国的管辖范围之外，根据现行监管规则，各国对领海之外的海底光缆基础设施缺乏正式管控手段。在部分极端情况下，多个国家对同一海域主张管辖权，导致穿越该海域的光缆面临不同的法律适用解释，例如土耳其与希腊对爱琴海、土耳其与希腊及塞浦路斯对黎凡特海存在管辖权争议，而MedNautilus、BlueMed等光缆均穿越上述海域。此外，不少国家的领海内无海底光缆穿过，甚至无领海，因此对海底光缆基础设施无任何管辖权，只能依赖拥有光缆登陆点的周边沿海国。

　　我们可通过与油气管道的对比，直观看到各国对海底光缆的依赖程度：各国虽能在一定程度上自主生产能源（如同多数国家拥有数据中心，能缓存大部分互联网数据），但一旦他国切断管道供应，将对本国民生和经济造成毁灭性打击。例如俄罗斯将北溪1号天然气管道对欧供气量削减88%，直接导致欧洲天然气价格翻倍。这一类比并非绝对严谨：油气管道为单向传输，而海底光缆是双向的；油气是从一国传输至另一国的物理商品，而互联网流量为双向传输，一国与全球网络断开，不仅会无法获取他国数字资源，也会让他国无法访问本国数字内容。但这一类比仍能清晰体现海底光缆管控权缺失的严重性。

　　尽管目前大部分数据已实现加密，但由于大量数据属于隐私范畴，难以统计准确的加密率。火狐、谷歌浏览器的流量加密率已从2017年的55%提升至80%-95%，这一数据也反映了全球数据加密的整体趋势。但即便数据加密率提升让上游数据收集的难度加大，间谍活动的风险仍未消除，核心原因有二：一是元数据、多数电子邮件等未加密数据可被直接读取；二是当前被加密的数据，可能在未来被解密，而量子计算技术的发展，或将让这一解密在未来20年内成为现实。

　　可获取未加密数据、且未来有望解密当前加密数据，这两大因素让海底光缆的可接触性成为数据安全的重大隐患：目前只需接触到海底光缆核心的光纤，就能实现窃听。早在1970年，美国就曾对苏联太平洋舰队基地与俄罗斯总部之间的海底光缆实施窃听，且这一手段在2015年仍被使用——美国通过该方式获取了AT&T旗下美国境内光缆的所有传输数据。部分光缆节点的风险尤为突出，例如苏伊士运河，其周边的电信网络流量仍处于全球前列，成为光缆窃听的重点目标。

　　海底光缆之所以易被窃听，核心原因是其安全防护措施缺失：140万公里的光缆网络处于无防护状态，且光缆的直径仅与花园水管相当，核心光纤仅由数厘米厚的钢材包裹，巡逻、强化物理防护等手段的成本过高，难以大规模实施。而各国为获取更多光缆流量，正通过各种方式影响海底光缆基础设施，进一步加剧了这一风险。例如各国会调整海底光缆的拓扑结构，让更多流量穿越本国，进而通过光缆登陆点获取数据；还会与光缆所有者、建设方建立紧密联系，借助其接触光缆。

　　海底光缆的物理防护水平极低，是其易被损坏的核心原因：全球140万公里的光缆均无专人看守，且如前文所述，其物理结构相对脆弱。光缆的损坏既包括意外事故，也包括蓄意破坏，这让互联网服务面临持续风险。数据显示，全球海底光缆每年平均发生超百次故障，其中三分之二由船舶抛锚、渔业作业引发。2008年，一艘船舶的锚在亚历山大港附近损坏了SEA-ME-WE 4和FLAG光缆，导致欧、亚、非三大洲之间70%的互联网和电话通信中断。

　　2021年，美国政府建议联邦通信委员会，批准谷歌和元宇宙建设美国、中国台湾、菲律宾之间的新海底光缆，但前提是二者需接受针对香港某财务投资方的严格国家安全条款，限制其对数据和基础设施的访问。中国的光缆铺设监管审批门槛则远高于美国，其禁止境外电信企业在境内运营，这意味着中国的电信企业需通过位于境外的连接点，实现与全球互联网的互联互通。这一模式虽提升了中国境内的数据安全和技术基础设施管控能力，但其服务供给的稳定性，不如多数国家采用的“境内+境外”连接模式。

　　例如中国要求，在其专属经济区内开展海床作业需获得许可，这一规定让中国能监督并影响光缆铺设和运营主体。2023年，中国以间谍活动担忧为由，将中国移动与元宇宙组成的联盟所拥有的SJC2新光缆的勘探工作搁置数月。这一许可制度不仅让中国实现了对基础设施的完全管控，防范境外主体轻易获取中国的通信流量，还能让中国在光缆标准制定中掌握主动权——通过要求本国企业、船舶、人员参与基础设施项目，中国获得了相关议题的话语权，进而直接接入国际通信网络。

　　除海洋监管审批制度外，各国还通过关税、黑名单等传统法律手段，维护海底光缆领域的数字主权。2021年，欧盟经调查发现，亨通、烽火海洋等多家中国企业以低于成本的价格，向欧洲市场倾销光纤光缆，因此通过征收关税，反制这类掠夺性定价行为。境外制造的光缆可能存在后门，让第三方实现数据窃听或远程切断，进而威胁数字主权。同年，美国将海缆网络技术有限公司（中国最大光纤光缆制造商亨通为控股股东）等多家中国电信和光缆企业列入贸易黑名单，指控其试图获取美国技术。

　　自主建缆可通过两种方式规避光缆窃听风险：一是让沿海国和内陆国都能避开不友好国家，规划独立的光缆数据传输路线，防止数据被切断或窃听。例如受俄乌冲突影响，欧盟正探讨在格鲁吉亚和东欧之间铺设穿越黑海的新光缆，绕开俄罗斯，确保互联网连接不依赖俄罗斯境内的既有基础设施；二是让国家或其直接、间接管控的企业，独享领土内的光缆登陆点控制权。中国2015年启动的“数字丝绸之路”倡议，就旨在通过拥有、设计、运营和管控数字互联互通基础设施，同时实现上述两大目标，进而提升技术独立性和国际影响力。

　　埃及正利用这一地理优势，成为欧、亚、非之间最短且最可靠的通信通道，进而掌控穿越苏伊士运河和红海走廊的11条光缆，其中79%-84%的光缆由埃及电信持有部分股份，而埃及政府持有埃及电信70%的股份，这让埃及政府对这一关键通信基础设施拥有强大的话语权。为摆脱对埃及电信的依赖、防范其“武器化相互依赖”的风险，其他国家和企业正探索替代路线，例如谷歌已成功建设经以色列的BlueRaman光缆，绕开埃及，还有主体正探讨经中亚和俄罗斯的陆地传输路线。

　　即便是非核心节点国家，也能通过这一策略实现“武器化相互依赖”：各国可投资建设不登陆本国的光缆，直接参与第三国的光缆建设，进而掌控光缆的访问和国际路线制定规则。例如中国的“数字丝绸之路”倡议，就为受援国建设电信网络，这与谷歌的Equiano光缆项目类似。从全球海底光缆的布局可看出，发达国家借助光缆建设的话语权，构建了以自身为核心的电信基础设施，南美洲、非洲成为北方网络的延伸，而非平等的网络节点，这一格局形成了不平等的权力关系和信息流动模式，让发展中国家不得不依赖发达国家实现网络互联互通。

　　在数据安全层面，各国虽希望维护数据隐私，但为海底光缆构建物理防窃听体系并不现实：全面防护的成本过高，且跨国光缆的多利益相关方属性，让仅向可信主体开放光缆访问的难度极大。但各国仍可通过技术手段，防止潜在对手破解获取的信息，核心方向是提升互联网流量的加密率——推广HTTPS等安全协议在网站的应用，推动电子邮件等所有通信平台提供加密服务。对于高度机密的通信，需重点推广量子安全加密算法，这类算法能抵御量子计算机的解密攻击。目前已有可落地的抗量子算法，并逐步纳入各国政策，美国国家标准与技术研究院计划2024年发布后量子密码标准。尽管当前量子安全加密的速度和计算成本，使其无法应用于日常通信，但对于未来解密将产生重大风险的通信，该技术的应用势在必行。

　　在互联网服务供给层面，各国目前主要通过物理防护和光缆多样化两大方式保障服务稳定，这两种方式虽有价值，但尚未被广泛采用，仍有引入第三种方式的空间。目前的光缆物理防护措施难以提供充分保障，每年数百起的意外故障和极易实施的蓄意破坏，都印证了这一点。受光缆长度和防护成本的限制，大幅提升防护水平并不现实，而聚焦海岸线附近的光缆路段，能有效降低意外损坏的风险——57%的光缆故障由船舶抛锚、渔业作业引发，且这类故障多发生在近岸区域，强化该区域的防护，能显著降低网络中断的经济损失。

　　光缆运营商普遍反对强制型保护区，认为其会导致光缆集中铺设，不仅增加安装和维护过程中损坏其他光缆的风险，还会让光缆更易成为攻击目标——2024年3月，红海三条光缆同时被切断的事件，就印证了这一风险。尽管领海之外设立保护区的法律依据存在争议，但各国仍可在条件允许的情况下，设立裁量型保护区。若光缆穿越繁忙的航道或港口，该制度的实施难度较大，例如埃及的光缆穿越重要航道，各国可为其探索复铺光缆等替代防护手段，若光缆登陆点靠近港口，建议为新建光缆规划新的路线。

　　在基础设施管控层面，各国现行机制的核心问题是缺乏协调，且无光缆登陆点、无光缆产权的国家，甚至未建立相关机制，可通过两大方式填补这一漏洞：一是借助现有的国际联盟和论坛，加强海底光缆治理的国际协调。例如国际海底光缆保护委员会目前仍以企业为主体，政府成员占比极低，而所有国家都依赖海底光缆，因此无论是否拥有光缆产权、是否为沿海国，都应加入该委员会，而委员会也应赋予各国政府正式的会议话语权；二是发挥欧盟等超国家组织的作用，制定海底光缆的统一监管规则。这一方式能让各国继续投资和建设新光缆，同时为无光缆产权的国家提供平台，使其能对依赖的海底光缆拥有话语权和影响力。